Reforma planowania przestrzennego.
Rewolucyjne zmiany czy ustawowe status quo?
Transformacja społeczno – ekonomiczna roku 1989 to także zmiany w dotychczasowym pojmowaniu i praktykowaniu użytkowania przestrzeni. Wprowadzone zmiany w planowaniu przestrzennym ustawą z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a kontynuowane w obecnie obowiązującej swoistej „konstytucji” planowania, tj. w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stworzyły podwaliny i nowe paradygmaty w ujęciu systemu planistycznego w Polsce.
Wykreowano trójszczeblowy system planowania praktycznie per analogiam do systemu administracyjnego (z wykluczeniem powiatów) po reformie w 1999 r., odpowiednio ustanawiając potrzebę sporządzania koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa (w tym dla obszarów metropolitalnych) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na poziomie lokalnym zakończyła się era planów ogólnych[1], które całościowo ujmowały oraz dokonywały agregacji danych przestrzennych, społecznych czy ekonomicznych, a w pewien sposób ich miejsce zastąpiły studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (suikzp), które co prawda nie są aktem prawa miejscowego ale mają za zadanie w domyśle ustawodawcy tworzyć i określać politykę przestrzenną na poziomie gmin. Rangę prawa miejscowego nadano wcześniej wspomnianym miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego (mpzp), co do których istnieje wymóg zgodności ze studium. Co ciekawe, takiego wymogu ustawodawca już nie przewidział w sytuacji braku na danym obszarze planu miejscowego i konieczności sporządzenia przez gminę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyeliminowanie z porządku prawnego planów ogólnych spowodowało (nierzadko) brak możliwości skoordynowania de facto przypadkowo uchwalanych przez rady gmin planów miejscowych, a ze względu na formalny brak możliwości ich finansowania przez inwestorów prywatnych również ich „ograniczoną podaż” zwykle dotyczącą inwestycji ważnych z punktu widzenia rozwoju samej gminy, o charakterze inwestycji publicznych. Sytuacja ta, w myśl obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miała być załagodzona możliwością wydawania przez gminy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wielkim owa praktyka okazała się błędem, świadczy obecnie silne przekonanie o konieczności wprowadzenia nowych rozwiązań ustawowych oraz proponowane wykreślenie takich decyzji z porządku systemu planistycznego w Polsce. Decyzja taka nie dość, że nie wymaga żadnych dokumentów odrębnych dotyczących kwestii środowiskowych (o ile nie dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), to na dodatek nie daje praktycznie społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu o wydanie takiej decyzji, a jej rola, która w zamierzeniu ustawodawcy miała ograniczać się do czasowego zastąpienia planu miejscowego do czasu jego uchwalenia, urosła do rangi nadrzędnego dokumentu planistycznego (!) zwykle dotyczącego przysłowiowej jednej działki na zasadzie formalnego „kopiowania wzorców” z działki sąsiedniej, bez możliwości realnego kreowania ładu przestrzennego w obrębie danej jednostki. Warto tu wspomnieć, iż ustawodawca nie przewidział nade wszystko nawet konieczności zgodności takiej decyzji ze studium, mimo zastosowania takiego wymogu wobec planu miejscowego. W związku z tym znaczenie samego studium jest silnie zdeprecjonowane i to wskutek zwykłej decyzji administracyjnej, często realizującej partykularne interesy społeczno – ekonomiczne. Można by w tym miejscu retorycznie zapytać: o jakiej długofalowej polityce przestrzennej mówimy?, jaka jest/będzie rola urbanisty w całym procesie?… i wreszcie: kto będzie ponosił ostateczną odpowiedzialność za coraz bardziej potęgujące się zjawiska i konflikty przestrzenne w kontekście globalizacji gospodarki?
Nadzwyczaj problematyczna pozycja polskiego systemu planowania przestrzennego zostaje szczególnie ujawniona, kiedy zapytamy o realizację postulatów Europejskiej Konwencji Krajobrazowej z 2000 r., uznanej przecież przez Polskę w czerwcu 2004 r., która jest praktycznie znikoma i natrafia na ogromne trudności w praktyce planistycznej. Ponadto nie sposób tu nie wspomnieć o zapisach nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dopuszczających automatyczną zmianę przeznaczenia dotychczas rolnych ale również cennych krajobrazowo i przyrodniczo dla ekosystemu miasta gruntów[2]. Naturalnym więc jest, iż nasuwa się tu pytanie o choćby próbę realizacji w praktyce planistycznej postulatów Karty Lipskiej z 2007 r., Nowej Karty Ateńskiej z 2003 r., Ramowej Europejskiej Strategii Ochrony Gleb z 2006 r. czy chociażby samej idei zrównoważonego rozwoju zawartej przecież w art. 5 Konstytucji RP z 1997 r.
Sytuacja, którą powyżej nakreślono stała się przyczynkiem do podjęcia na nowo wysiłku gruntownej przebudowy systemu planowania przestrzennego kraju. Należy uznać, iż jest to generalnie pierwsza od wielu lat faktyczna próba bardziej kompleksowego ujęcia zagadnień przestrzennych. Postulowane zmiany przede wszystkim doprowadzają do większego uściślenia pojęć z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzeni, odpowiadając przy tym na liczne apele środowiska o podniesienie rangi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako tym razem całkowicie nadrzędnego dokumentu planistycznego gminy, z obowiązkiem jego aktualizacji i szeroko rozbudowanym monitoringiem lokalnej przestrzeni oraz analiz zmian stanu środowiska. To studium określałoby teraz, wcześniej w ogóle nie występujące,obszary urbanizacji (planowane do zabudowy) w ramach, których jednoznacznie należałoby określić obszary rozwoju i kontynuacji zabudowy. Z tego punktu widzenia, w studium musiałyby znaleźć się także jednoznacznie wskazane obszary przestrzeni chronionej (rozumiane jako obszary chronione przed zabudową, w tym w szczególności w postaci różnych form ochrony przyrody oraz innych terenów zieleni, zadrzewień, lasów i upraw polnych). Ponadto w myśl nowelizacji przepisów proponuje się aby kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy w randze prawa miejscowego odbywało się przede wszystkim za pomocą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych przepisów urbanistycznych. Dokumenty te, tym razem musiałyby być zgodne ze studium i uchwalane byłyby w drodze uchwał właściwej rady gminy, w każdym przypadku z konieczną do przeprowadzenia procedurą planistyczną, dającą możliwości stosunkowo szerokiej partycypacji społecznej. Założeniem zmian jest z jednej strony ograniczenie arbitralności podejmowanych decyzji przez samorządy, z potrzebą wpisania się w szerszą politykę przestrzenną gminy, a z drugiej – podniesienie rangi dokumentów planistycznych, jako głównego wyznacznika rozwoju jednostek. W rzeczywistości, mimo iż należy założyć generalnie właściwy kierunek proponowanych zmian, to dopiero jakość ustanowionych przepisów prawa miejscowego będzie determinować realne kształtowanie przestrzeni. W nawiązaniu do wskazywanych w studium obszarów przestrzeni chronionej w oparciu o dokumenty odrębne, konieczne będzie wskazanie obszarów oraz zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu naturalnego i kulturowego, uzdrowisk oraz sposobów realizacji infrastruktury technicznej na tych obszarach. W przypadku planu miejscowego, już na etapie uchwały inicjującej nastąpi obowiązek dokładnego sprecyzowania potencjalnych przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko. Zachowany zostanie formalny wymóg opracowań ekofizjograficznych i prognoz oddziaływania na środowisko. Rola miejscowych przepisów urbanistycznych, z punktu widzenia samych zapisów proponowanych w noweli ustawy, sprowadzi się do ścisłego określenia intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnych, co nie będzie wykluczać możliwości szerszych i bardziej kompleksowych zapisów, w myśl już tym razem obowiązkowej zgodności tych dokumentów z zapisami studium. W przypadku braku na danym obszarze jakichkolwiek wytycznych przestrzennych proponuje się tryb decyzji o zatwierdzeniu urbanistycznego planu realizacyjnego (jej część graficzna musiałaby zawierać m.in. układ zieleni wysokiej i niskiej w warunkach zagospodarowania, a sama decyzja precyzować zasady ochrony środowiska). Decyzja taka musiałaby zachowywać ustalenia zawarte w tzw. krajowych przepisach urbanistycznych oraz być niesprzeczna z zapisami studium. Ponadto ustawa wprowadza planowanie przestrzenne na obszarach morskich oraz plany przestrzennego zagospodarowania kraju, jednakże bez szczególnej zmiany ich zawartości merytorycznej w stosunku do obecnie obowiązującej koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju.
Proponowane zmiany w polityce przestrzennej państwa już na etapie konsultacji społecznych w II połowie 2008 r. wzbudziły wiele kontrowersji i ożywiły (na nowo) dyskusję w zainteresowanych środowiskach branżowych. Trzeba przyznać, iż już pobieżna lektura ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw rodzi pytania m. in. o postulowaną spójność całego systemu (a więc przenosi na „nowy” grunt już istniejący dylemat) czy choćby o „wagę” miejscowych przepisów urbanistycznych w stosunku do planów miejscowych. Nowe zapisy ustawowe na pewno natomiast nie przyspieszą jakichkolwiek procesów inwestycyjnych – z jednej strony na skutek konieczności gruntowych aktualizacji „studiów gminnych”, a z drugiej – na wydłużenie de facto samej procedury ich uchwalania o zbędne w gruncie rzeczy elementy (jak np. potrzebę wykładania do publicznego wglądu wniosków do planu/studium, przy braku jeszcze jakiejkolwiek koncepcji samego planu/studium). Niestety projekt ten znów można czytać jako rozminięcie się oczekiwań urbanistów i wszystkich zatroskanych stanem polskiej przestrzeni a ustawodawcą. Czyżby nieskuteczny lobbing?… Przy jednak wszystkich ułomnościach proponowanych zmian, można znaleźć również jeden poważny argument optujący za koniecznością pilnej reformy – całkowite wyeliminowanie niezmiernie szkodliwej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz konieczność zgodności przyszłych „praw miejscowych” ze studium gminy.
Warto dodać, iż swoistym uzupełnieniem proponowanych zmian w planowaniu przestrzennym na poziomie regionalnym, zdają się być zapisy (nie bez kontrowersji) pierwszej w Polsce ustawy o polityce miejskiej i współpracy jednostek samorządu terytorialnego, która do rangi ustawowej podnosi politykę miejską i metropolitalną państwa oraz stara się uregulować zjawisko metropolizacji przestrzeni miejskiej. Projekt ustawy zakłada rozwój takiej przestrzeni zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju, a wśród jej celów nakazuje się podniesienie m.in. rangi zieleni i terenów rekreacyjnych, ochronę zasobów i środowiska przyrodniczego, w tym terenów czynnych ekologicznie oraz rolnych i leśnych głównie poprzez minimalizację zjawiska suburbanizacji oraz „ograniczanie presji urbanizacyjnej na tereny zielone i obszary dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego”. Pozostaje tu tylko zauważyć, iż owe przepisy, aczkolwiek słuszne, pozostają w całkowitej sprzeczności i we wzajemnym wykluczeniu z nowelą ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co skutecznie „rozmywa” i podważa stanowisko oraz wolę ustawodawcy co do kształtowania ekosystemu terenów zurbanizowanych. Podobny postulat można wystosować w stosunku do braku w polskim systemie planistycznym, szczególnie ważnej ze względu na występujące trendy urbanistyczne, ustawy rewitalizacyjnej. Jej brak, to nie tylko pozbawienie się możliwości kompleksowego zapobiegania zjawiskom degradacji przestrzenno – społeczno – ekonomicznej upadających dzielnic miast czy terenów, które zatraciły swą dotychczasową funkcję w organizmie miejskim, ale także brak całego warsztatu kompleksowych narzędzi kreowania nowych układów kompozycji urbanistycznej.
O zmianach w polskim systemie planowania przestrzennego, czytaj także – ciekawy blog kontrURBANISTY:
 
Projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw – strona Ministerstwa Infrastruktury:
Projekt ustawy o polityce miejskiej państwa i współpracy jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie – strona Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji:
mgr Łukasz Grzesiak
mgr Paweł Łopatka
Gorzów Wlkp.
artykuł stanowi modyfikację i jest częścią szerszego opracowania
„Zieleń – zapomniany wymiar gospodarki przestrzennej?”
opublikowanego w „Przeglądzie Komunalnym” w sierpniu 2009 r.,
współautorstwa mgr inż. arch. Romana Ropeli


[1] De facto z wielką szkodą dla obecnego systemu planowania przestrzennego w Polsce. Brak nadrzędnego dokumentu – spoiwa w randze prawa miejscowego skutecznie przyczynia się z jednej strony do dysharmonii przestrzennej, a z drugiej – do swoistej „mozaikowości” w planowaniu przestrzeni.
[2] Szczególną uwagę temu zagadnieniu poświęca Fogel P., Jadczyszyn J. i Stuczyński T. w artykule „Ochrona gleb na terenach zurbanizowanych” na łamach „Urbanisty”, nr 11, 2008 r.

 

Podziel się!