Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk opublikował w poniedziałek 21.01. „Analizę stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach w 2017 roku”. Jest to opracowanie wykonywane cyklicznie na zlecenie Departamentu Polityki Przestrzennej Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju. Bazuje ono na danych z badania prowadzonego przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w ramach Programu Badań Statystycznych Statystyki Publicznej GUS. Autorami opracowania są: Przemysław Śleszyński (koordynacja), Aleksandra Deręgowska, Łukasz Kubiak, Paweł Sudra, Beata Zielińska.

W niniejszym raporcie zebrano dane na temat studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, a także uchwał reklamowych i skutków finansowych uchwalania planów miejscowych.

Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – statystyki, a rzeczywistość

Dane dotyczące studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są dość optymistyczne. Tak przynajmniej wynika ze statystyk. Co może dziwić, wciąż istnieją gminy, które takiego dokumentu nigdy nie uchwaliły. Z przedstawionego raportu wynika, że zdecydowana większość gmin posiada studia uchwalone/zaktualizowane w latach 2011 – 2016. Rzeczywistość jest moim zdaniem mniej optymistyczna, bo duży odsetek tych aktualizacji stanowią tzw. częściowe zmiany, które nierzadko ograniczają się do pojedynczych obszarów, bądź są wręcz realizowane pod konkretną inwestycję. Potwierdzają to dane dotyczące cen, za jakie średnio realizowane były aktualizacje. Taka aktualizacja przeprowadzana jest wówczas w niezbędnym zakresie odnoszącym się do danego terenu. W rezultacie powstają swego rodzaju hybrydy posiadające różny stopień szczegółowości dla różnych obszarów. Nierzadko są to dokumenty bazujące na ustawie z 1994 roku i zmienione w części według ustawy z 2003 roku. Istnieją również takie studia, do których sporządzono kilkanaście zmian i każda ma swoją odrębną legendę na rysunku. Dzieje się tak najczęściej, gdy bazowy rysunek nie został sporządzony w technice cyfrowej. Z raportu dowiadujemy się, że postać wyłącznie analogową ma 28,6% studiów. Korzystanie z tego typu opracowania wymaga nie lada wprawy, choć są i tacy co twierdzą, że im mniej czytelny rysunek studium tym lepiej. Dobrze, żeby Departament Polityki Przestrzennej Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju posiadał też taką wiedzę, bo to ma duże znaczenie w kontekście proponowanych zmian w systemie planowania przestrzennego w Polsce – szczególnie mam tu na myśli pomysł zamiany studiów na plany ogólne. Należy pamiętać, że podobnie jak różna jest jakość studiów, tak różny jest też stopień ich szczegółowości, co sprawia, że konwersja na plan ogólny może oznaczać (i często będzie oznaczała) po prostu stworzenie takiego dokumentu od podstaw.

Z opracowania dowiemy się również, że ostatnie dane pokazują wyraźne wyhamowanie zwyżki aktualizacji studiów, która była obserwowana na przestrzeni ubiegłych lat. W moim przekonaniu przyczyn tego stanu rzeczy należy szukać w zmianach w prawie (wprowadzenie wymogu bilansowania terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz – a może przede wszystkim – zmiana w sposobie wyznaczania obszarów oddziaływania elektrowni wiatrowych, która w wielu gminach wstrzymała procedury planistyczne – powodem jest brak przepisów przejściowych dla studiów).

Plany miejscowe – spada ich średnia powierzchnia, czas sporządzania no i ceny

W końcu 2017 roku w Polsce odnotowano 51 561 planów (o 2161 więcej niż rok wcześnie). Jest to jeden z największych przyrostów w ostatnich latach. Niemniej jednak jak spojrzymy na dynamikę wzrostu stopnia pokrycia naszego kraju obowiązującymi planami miejscowymi to wygląda to już mniej kolorowo. Wskaźnik ten właściwie się nie zmienia – na koniec 2017 roku wyniósł on 30,5%, a więc wzrósł jedynie o 0,4% w porównaniu z rokiem poprzednim. Główne przyczyny są dwie tj. coraz mniejsza średnia powierzchnia uchwalanych planów, która nie odbiega znacząco od średniej powierzchni obszaru obejmowanego decyzjami o warunkach zabudowy oraz lokalizacja tych nowych planów w granicach obszarów, które były już wcześniej pokryte obowiązującymi planami. Oczywiście nie wskaźnik dla całej Polski jest problemem, a jego duże zróżnicowanie. Są gminy, które ten wskaźnik mają na poziomie 1-2%. Celem oczywiście nie jest 100%, a pokrycie planami odpowiadające potrzebom poszczególnych jednostek administracyjnych. Kluczowa jest więc identyfikacja tych potrzeb, którą można/trzeba przeprowadzić przy okazji oceny aktualności dokumentów planistycznych. Niestety takie oceny często są traktowane po macoszemu, czemu sprzyja brak szczegółowych regulacji prawnych w tym zakresie.

Patrząc na dane dotyczące całej Polski, niemal połowa z obowiązujących planów miejscowych to plany uchwalane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 1994 roku, a więc ich zakres różni się znacznie od zakresu, który jest obecnie wymagany dla planów miejscowych. W wielu gminach „stare” plany znacznie dominują, nad tymi sporządzanymi w oparciu o aktualnie obowiązującą ustawę. Dużą część z nich wymaga z pewnością aktualizacji. Zwiększa się też średni czas sporządzenia planów – w jednej trzeciej analizowanych przypadków był on dłuższy niż 3 lata. Tutaj swój niemały udział ma zapewne tempo rozpatrywania wniosków o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, które wzrosło z 3 miesięcy do ponad 1 roku. Alarmująco (można powiedzieć nieustannie alarmująco) wyglądają również dane dotyczące samego przeznaczenia terenów ustalonego w obowiązujących planach miejscowych, z których wynika, co oczywiście nie jest nowością, że mamy bardzo dużą nadpodaż terenów przewidzianych pod rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Spadły również ceny planów miejscowych, co także nie powinno być dla nikogo zaskoczeniem. Jednak, jak możemy przeczytać w zaprezentowanym raporcie, cena nadal stanowi barierę dla wzrostu ilości opracowań. Należy jednak zwrócić uwagę, że dane te zaprezentowane są w przeliczeniu na 1ha, co zniekształca obraz faktycznej sytuacji. Tych małych planów jest zdecydowanie najwięcej, co wpływa na średnią. Cena w większości przetargów czy zapytań ofertowych stanowi jedyne kryterium, co nierzadko odbija się na jakości tych opracowań. Przy niskiej cenie opracowania urbanista nie jest w stanie zaprosić do współpracy specjalistów z innych branż.  

Skutki finansowe uchwalania planów miejscowych

Jak zwykle prognozy swoje a rzeczywistość swoje. Koszty znacznie przewyższają dochody. Autorzy raportu zwracają ponad to uwagę na niską jakość prognoz finansowych sporządzanych na potrzeby planów miejscowych, co ma z pewnością związek z cenami planów, o których była mowa wcześniej.

Decyzje o warunkach zabudowy – wydajemy ich coraz więcej!

Popularność decyzji nie słabnie, wręcz przeciwnie – po długookresowym spadku (2004 – 2015) od dwóch lat notuje się ich wzrost. Wydaliśmy ich już ponad 2 mln. Oczywiście przoduje budownictwo jednorodzinne. Autorzy raportu szacują, że 40 -50 % inwestycji mieszkaniowych jednorodzinnych może powstawać na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Oznaczałoby to, że nadpodaż terenów przeznaczonych pod tę funkcję w planach miejscowych to tylko pół prawdy o problemie, tym bardziej, że decyzje, w przeciwieństwie do planów miejscowych, nie muszą być zgodne ze studium, a wiec mogą być i są wydawane poza strefami przeznaczonymi na rozwój. Odsetek decyzji odmownych wynosi niezmiennie zaledwie kilka procent. Pytanie ile z tych decyzji odmownych zostaje utrzymanych przez SKO?

Najwięcej decyzji wydaje się w strefach podmiejskich i regionach turystycznych. Warto byłoby wiedzieć ile z tych decyzji prowadzi do uzyskania pozwolenia na budowę, a ile służy do podniesienia wartości nieruchomości, “zabezpieczenia się” na wypadek realizacji planu czy zablokowania negatywnych reperkusji wynikających ze zmienionych przepisów dotyczących wzajemnych odległości pomiędzy elektrowniami wiatrowymi a zabudową mieszkaniową jednorodzinną (?).

Uchwały reklamowe – druzgocące dane!

„Dane są druzgocące” dotyczące uchwał reklamowych. Właściwie każdy możne je zaprezentować niemal za pomocą wszystkich posiadanych palców. Patrząc na te dane oraz na historię z audytami krajobrazowymi można powiedzieć, że ustawa zwana „krajobrazową” z ochroną krajobrazu ma niewiele wspólnego. Szczególnie, że pozbawiła możliwości regulowania kwestii sytuowania nośników reklamowych w planach miejscowych, co moim zdaniem było błędem.

Oceny aktualności studium i planów miejscowych – niedoceniane opracowanie!

Z przedstawionego raportu dowiadujemy się, że ponad 30% gmin, do końca 2017 roku, nie podjęło uchwał w sprawie oceny aktualności swoich dokumentów planistycznych. Choć wymóg jej przeprowadzenia istnieje od 2003 roku,„ocena” zyskała na popularności po 2015 roku, kiedy to pojawił się wymóg odnoszenia się do jej ustaleń w uzasadnieniu do każdego sporządzanego planu miejscowego. Z własnego doświadczenia wiem, że w różnych województwach różnie podchodzi się do tego wymogu, dlatego część gmin pomimo procedowania planów miejscowych, nie przystępuje do realizacji takiej oceny. Szkoda, bo takie opracowanie, jeżeli jest dobrze wykonane, może dać wiele informacji przydatnych do podejmowania przyszłych decyzji planistycznych. Biorąc pod uwagę jej przydatność, zakres sporządzania oceny powinien być bardziej doprecyzowany w obowiązujących przepisach prawa.

W podsumowaniu autorzy opracowania wskazują na kolejne badania, które warto byłoby zrealizować w świetle przeprowadzonych analiz. W związku z tym, że badania takie prowadzone są na zlecenie Departamentu Polityki Przestrzennej Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju i mogą posłużyć do podejmowania przyszłych decyzji w zakresie zmian w prawie, postuluję o zbadanie następujących kwestii:

  • Odsetka/Ilości wydawanych decyzji o warunkach zabudowy w zależności od odległości od obszarów zwartej zabudowy miast i wsi,
  • Odsetka/Ilości wydawanych decyzji o warunkach zabudowy niezgodnych z ustaleniami obowiązującego studium,
  • Odsetka/ilości wydanych decyzji o warunkach zabudowy kończących się decyzją o pozwoleniu na budowę,
  • Wpływu Ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961 z późn. zm.) na zmianę kierunków rozwoju gmin, zahamowanie aktualizacji studium i wzrostu wydawanych decyzji o warunkach zabudowy notowanego w ostatnich latach.
  • Wpływu bilansowania terenów przeznaczonych pod zabudowę w studium na ograniczenie nadpodaży terenów mieszkaniowych.

Zachęcam do zapoznania się całym opracowaniem, które dostarcza wielu ciekawych informacji. Znajdziecie je na stronie Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN.

Podziel się!