W ubiegłym tygodniu, na stronie Rządowego Centrum Legislacji, został opublikowany zapowiadany od zeszłego roku projekt zmiany ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. To bez wątpienia krok w dobrą stronę, ale czy po jego wykonaniu branża wiatrowa utrzyma równowagę? Lektura projektu nie nastraja optymistycznie. Mam jednak wielką nadzieję, że trwające aktualnie konsultacje pozwolą na dopracowanie kluczowych kwestii. W przeciwnym wypadku będziemy mieć do czynienia z atrapą, która nie przyniesie oczekiwanych efektów ze względu na wydłużające się i bardzo ryzykowne procedury planistyczne oraz duże pole do nadinterpretacji.

KOMPROMIS KLUCZEM DO STABILNEGO PRAWA

W tym roku mija 5 lat od wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Wprowadzone w 2016 roku regulacje z jednej strony całkowicie zahamowały rozwój nowych projektów elektrowni wiatrowych, a z drugiej mocno utrudniły życie ludziom, którzy zamierzali budować budynki mieszkalne w granicach nieruchomości zlokalizowanych wokół obszarów, na których istnieją i są planowane elektrownie wiatrowe. Wydaje się, że te 5 lat to wystarczający czas na wyciągnięcie odpowiednich wniosków i przygotowanie projektu, który byłby kompromisem pozwalającym na współistnienie tych dwóch oddziałujących na siebie form zabudowy. Ten kompromis to gwarancja stabilności przepisów, a ta stabilność jest niezbędna dla rozwoju projektów, które przecież realizowane są przez kilka lat. Bez osiągnięcia tego kompromisu za jakiś czas czeka nas powtórka z 2016 roku. I choć nie mam wątpliwości, że wypracowanie przedstawionych rozwiązań wymagało dużego wysiłku, to uważam, że zaproponowane zmiany nie doprowadzą do stabilnego i zrównoważonego rozwoju energetyki wiatrowej na oczekiwanym poziomie.

NOWE PROJEKTY OBARCZONE BĘDĄ DUŻYM RYZYKIEM

Projekt zmiany jest sformatowany pod dokończenie projektów wiatrowych, które posiadają już obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Całkowicie nie sprzyja natomiast realizacji nowych projektów wiatrowych. Oczywiście ich realizacja nie jest wykluczona, ale będzie tak skomplikowana, czasochłonna i ryzykowna, że pewnie mało który inwestor zdecyduje się na przejście tej ścieżki. Na etapie planistycznym będziemy mieli właściwie do czynienia z 3 – stopniowym procesem decyzyjnym dotyczącym lokalizacji elektrowni wiatrowych i będzie on miał zdecydowanie większe podłoże polityczne niż merytoryczne. O „zejściu” z ustawowego wymogu 10xH decydować będzie rada gminy i to dwukrotnie – pierwszy raz na etapie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a drugi raz na etapie uchwały uchwalającej ten plan. Biorąc pod uwagę rozszerzone konsultacje społeczne i skomplikowanie takiej procedury planistycznej może się okazać, że będą to dwie zupełnie inne rady pod względem składu osobowego. Niewykluczone jest więc, że nowy skład uchwalający plan uzna, że procedowana i uzgadniana odległość nie jest odpowiednia i należy ją zmienić. Kolokwialnie rzecz ujmując taki projekt planu może wówczas wylądować w koszu. Zresztą do takiej sytuacji może również dojść nawet wówczas kiedy skład osobowy rady pozostanie ten sam. Na etapie uzgodnień będziemy mieć z kolei decyzję merytoryczną, która w niektórych przypadkach może spowodować konieczność powtórzenia procedury, a nie tylko ponowienia uzgodnienia, jak to było do tej pory. Etap wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu został z kolei wydłużony do 30 dni, co moim zdaniem nie będzie miało żadnego wpływu na jakość przeprowadzonych konsultacji, więc traktowałbym go wyłącznie jako zabieg PR-owski.

WARUNKI ZABUDOWY POWAŻNYM ZAGROŻENIEM DLA NOWYCH PROJEKTÓW WIATROWYCH

Oczywiście wyżej wymienione ryzyka będzie dało się zminimalizować wyznaczając odpowiednio duży obszar do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest jednak coś co może „położyć” cały projekt wiatrowy w każdym momencie prowadzonej procedury planistycznej. To coś to decyzja o warunkach zabudowy. Obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakładają co prawda możliwość zawieszenia wydawania warunków zabudowy na obszarze, na którym sporządzany jest aktualnie plan miejscowy, ale to zawieszenie nie może trwać dłużej niż 9 miesięcy. Ten czas z pewnością nie wystarczy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego lokalizację elektrowni wiatrowych, a więc będzie istniało duże ryzyko, że na obszarze, na którym akurat sporządzamy plan ktoś uzyska decyzję o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego i tę decyzję będzie trzeba respektować przy planowaniu terenów pod lokalizację turbin. Dla przypomnienia, każdy rolnik, który posiada gospodarstwo (niekoniecznie w tej samej gminie) o powierzchni większej niż średnia wielkość gospodarstw rolnych w gminie, w której chce uzyskać warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej (w tym budynku mieszkalnego), uzyska je bez większych problemów właściwie w każdym możliwym miejscu na gruncie rolnym. Ten czas zawieszenia musi zostać bezwzględnie wydłużony. Najlepiej do 18 miesięcy z możliwością wydłużenia o kolejne 6 miesięcy, jeżeli projekt planu będzie w momencie przedłużenia na etapie wyłożenia do publicznego wglądu.

NIEJEDNOZNACZNE PRZEPISY BĘDĄ PODLEGAŁY NADINTERPRETACJI

Nie tylko duże ryzyko związane z przebiegiem procedury może zniechęcić inwestorów do realizacji nowych projektów wiatrowych. Poważnym problemem mogą być również niejednoznaczne przepisy i brak legalnych definicji użytych w ustawie pojęć. Przykładem takich pojęć są „budynek mieszkalny” czy „funkcja mieszkaniowa”. Przy lokalizowaniu nowych elektrowni wiatrowych ustawa nakazuje odsunięcie się od budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. Czyli właściwie od jakich budynków? Jakie budynki ustawodawca miał na myśli? Budynek mieszkalny jednorodzinny i wielorodzinny, a także taki, w granicach którego dominują lokale mieszkalne? Logika podpowiada, że właśnie takie budynki powinno się brać pod uwagę przy wyznaczaniu miejsc dla lokalizacji turbin wiatrowych. Przepisy jednak tego nie precyzują. Należy się więc spodziewać, że w toku prowadzonych procedur pojawią się wątpliwości dotyczące budynków zamieszkania zbiorowego, jak np. hotel, motel czy pensjonat, a nawet zabudowy rekreacji indywidualnej. Poza tym bardzo często w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na terenach zabudowy usługowej czy produkcyjnej dopuszcza się mieszkanie dla właściciela nieruchomości. Czy od tego typu budynków również trzeba będzie zachowywać odpowiedni dystans? W przypadku projektowanej zabudowy na bazie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego najbardziej jasne i czytelne byłoby odwołanie się do ustalonego w tych planach przeznaczenia terenów.

INNE WYMOGI DLA ROZPROSZONEJ ZABUDOWY ZAGRODOWEJ

Istotnym ograniczeniem dla rozwoju nowych projektów wiatrowych może okazać się zabudowa zagrodowa. Jest to specyficzny rodzaj zabudowy mieszkaniowej, która bardzo często występuje poza zwartymi obszarami wsi, tworząc pojedyncze siedliska zlokalizowane w otoczeniu pól uprawnych. Mówimy wówczas o rozproszonej zabudowie zagrodowej, która w polskim krajobrazie jest dość powszechna, co wpływało i wpływać będzie na możliwości rozwoju farm wiatrowych. Do tej pory jednak wymagany dystans od tego typu zabudowy był określany na podstawie oddziaływania akustycznego tj. wymagane było spełnienie normy akustycznej na poziomie 45dB (niższe wymagania niż dla typowej zabudowy mieszkaniowej). Obowiązujące przepisy nie rozgraniczają zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, przez co zachowanie dystansu 500m jest konieczne również w przypadku rozproszonych siedlisk rolniczych. Sprawa się mocno komplikuje jeżeli dodamy do tego fakt, że w wielu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego taki typ zabudowy dopuszczony jest na wszystkich gruntach rolnych, bez wskazania konkretnej lokalizacji. Biorąc powyższe pod uwagę należałoby rozważyć czy w przypadku rozproszonej zabudowy zagrodowej (wymagane zdefiniowanie tego pojęcia w ustawie) nie należałoby zrezygnować z wymogu zachowania dystansu 500m i pozostawienia jedynie wymogu zachowania odległości wynikającej z prognozy oddziaływania na środowisko.

A O STUDIUM ZNOWU ZAPOMNIELI…

Projekt ustawy zawiera co prawda kilka regulacji odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, ale są one dla mnie nie do końca jasne. Sporządzając studium obowiązują mnie nowe przepisy. W jaki sposób mam wyznaczyć w studium obszary przewidujące lokalizację elektrowni wiatrowych? Art. 12 ust. 3 odnosi się jak rozumiem wyłącznie do obowiązujących studiów. A co z tymi sporządzanymi? Czy ja mogę wyznaczając ww. obszary nie przejmować się zasadą 10xH? Trzeba to koniecznie doprecyzować, ponieważ będzie to budziło wątpliwości organów nadzorczych.

ODLEGLOŚĆ WYNIKAJĄCA Z OCENY ODDZIAŁYWANIA NA ŚRODOWISKO

„Jeżeli budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, jest lokalizowany na podstawie planu miejscowego, plan ten może ustanowić odległość tego budynku od elektrowni wiatrowej większą niż zasięg oddziaływań elektrowni wiatrowej wynikający z prognozy oraz nie mniejszą niż wynikająca z oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzonej dla elektrowni wiatrowej – jeżeli taka prognoza lub ocena została przeprowadzona – jednak nie mniejszą niż 500 metrów”. Przyznam, że konstrukcja tego przepisu jest dość zaskakująca, ale rozumiem, że rozwiązanie miało być maksymalnie uniwersalne. Pytanie co w sytuacji kiedy ocena była przeprowadzona, raport wykonany, ale nikt jej nie może znaleźć? Być może pytanie brzmi niepoważnie, ale jest z życia wzięte. To dość częsta sytuacja, szczególnie w przypadku kiedy inwestora już nie ma. Kto wówczas będzie odpowiadał za ewentualne przekroczenia norm akustycznych w granicach nowopowstałych terenów zabudowy mieszkaniowej? Czy w sytuacji braku dokumentów zawierających analizę akustyczną nie powinno się tej analizy wykonać w ramach sporządzanej prognozy oddziaływania na środowisko? Drugi przypadek to wykonana ocena, ale brak w niej analizy akustycznej.

PLANY ZACHOWUJĄ MOC, ALE BUDOWAĆ SIĘ NIE DA

Zgodnie z art. 12 ust. 2 plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc. Ale w art. 9.1 czytamy: Jeżeli w obowiązującym na terenie gminy planie miejscowym, o którym mowa w art. 15 ust. 2, ust. 7 pkt 1 lub ust. 8 ustawy zmienianej w art. 1, przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wnosi sprzeciw, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogu zachowania odległości wynikającej z oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzonej dla elektrowni wiatrowej, jeżeli taka ocena została przeprowadzona, jednak nie mniejszej niż 500 metrów od elektrowni wiatrowej.

Jak ten przepis ma się do art. 15 ust 4 obowiązującej ustawy, który brzmi:

Jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 lub w ust. 7 pkt 1 oraz w ust. 8, przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4.

Sugeruję mocno przemyśleć brzmienie art. 9.1, bo ja znam co najmniej kilka przypadków miejscowości, które na mocy tego przepisu stracą prawo do zabudowy. Dla stabilności wprowadzonych przepisów najrozsądniej byłoby odpuścić ten temat i utrzymać regulację zgodną z obowiązującym aktualnie art. 15 ust. 4. Dla przykładu, w gminie Darłowo funkcjonuje od lat miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego powstały 123 elektrownie wiatrowe. Ustanowił on jednocześnie zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych w odległości 400m od elektrowni. Ta wartość wbiła się w świadomość mieszkańców. Wprowadzenie tych przepisów spowoduje nikomu niepotrzebny konflikt. Uważam, że odległości wprowadzone ustawą nie powinny dotyczyć planów już obowiązujących. Musimy też mieć świadomość, że samorządy wykazały się dużym wysiłkiem finansowym i organizacyjnym, żeby w okresie trwania przepisów przejściowych sporządzić plany zabezpieczające prawo do zabudowy na terenach, które zostały wskazane do rozwoju zabudowy mieszkaniowej w obowiązujących studiach na dotychczasowych zasadach. Wprowadzenie omawianego przepisu niweczy ten wysiłek.

CO Z „BEZPAŃSKIMI” PLANAMI?

Zagadnieniem zupełnie pominiętym w przedstawionej propozycji jest kwestia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przewidujących lokalizację elektrowni wiatrowych, których nie będzie się dało skonsumować. Takich planów może być całkiem sporo. Będą to najczęściej plany, które ze względu na layout lub przyjęte parametry będą konieczne do zmiany, a ta zmiana z racji nowych uwarunkowań zewnętrznych (nowa zabudowa, nowe plany umożliwiające zabudowę) nie będzie atrakcyjna dla potencjalnych inwestorów. Te plany sztucznie będą blokowały inną możliwość zagospodarowania. Gminy jednak nie będą chciały ich zmieniać w obawie przed ewentualnymi odszkodowaniami.

MOŻLIWOŚCI WYKORZYSTANIA PLANÓW OBOWIĄZUJĄCYCH

Tak jak wspomniałem wcześniej, zaproponowane przepisy sprzyjać będą bardziej dokończeniu projektów z obowiązującymi planami miejscowymi. Jednak trudno na chwilę obecną oszacować ile z tych obowiązujących planów będzie można wykorzystać bez konieczności ich zmiany. Uzależnione to będzie przede wszystkim od parametrów wysokościowych zastosowanych w planie oraz od możliwości przesuwania turbin w jego granicach. Pod koniec zeszłego roku wykonaliśmy analizę opartą na próbie losowo wybranych 35 planów, która miała pomóc odpowiedzieć na to pytanie. Na bazie tej analizy wytypowaliśmy 3 typy planów różniące się od siebie podejściem do ich sporządzania. Pierwszy typ, ten najbardziej elastyczny jest stosunkowo najmniej spotykany. Wynika to z faktu, że to są z reguły najstarsze plany, które w znacznej mierze zostały już skonsumowane. Najczęściej spotykany typ (24 plany na 35 analizowanych) to typ, który wyznacza konkretne tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych, a więc jest najmniej elastyczny. Jeżeli chodzi natomiast o parametr wysokości całkowitej, to był on ustalony niemal w każdym planie, a w 15 z nich był równy lub większy niż 200m.

Brak możliwości wykorzystania obowiązującego planu będzie się wiązał z jego zmianą, a tym samym z przejściem procedury planistycznej na nowych, ustalony w projekcie, warunkach. To na co koniecznie trzeba będzie zwrócić uwagę to zmienione otoczenie planistyczne. W okresie przejściowym tj. w ostatnich 5 latach, gminy miały możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przewidujących lokalizację budynków mieszkalnych w zasięgu strefy 10xH na dotychczasowych zasadach. Wiele gmin z tej możliwości skorzystało. Tylko moja firma w tym okresie przygotowała niemal 30 takich planów. Kilka jest jeszcze w trakcie realizacji. To z reguły wielkoobszarowe plany, które ustalały sposób zagospodarowania terenów zlokalizowanych wokół projektów wiatrowych. My przystępując do każdego z nich zawsze prosiliśmy o analizy akustyczne wykonane wcześniej na potrzeby planów miejscowych przewidujących lokalizację EW. Robimy tak dlatego, że mamy świadomość, że te plany bardzo rzadko uwzględniały oddziaływanie akustyczne na poziomie 40dB w granicach opracowania. Zakładam jednak, że nie była to powszechna praktyka, dlatego przy ocenie możliwości zmiany obowiązującego planu pod elektrownie wiatrową trzeba koniecznie zweryfikować otoczenie nie tylko pod kątem istniejącej zabudowy, ale również tej planowanej. Tyczy się to również warunków zabudowy, które do połowy 2019 roku mogły być wydawane na obszarach wokół istniejących planowanych elektrowni wiatrowych.

Biorąc pod uwagę fakt, że w gronie podmiotów konsultujących projekt ustawy nie ma organizacji zrzeszających urbanistów (!) mam nadzieję, że przedstawione wyżej uwagi bazujące na moim praktycznym doświadczeniu przydadzą się innym organizacjom przy formułowaniu swoich stanowisk.

Filip Sokołowski

UrbanConsulting

Podziel się!